我们在民营企业调查时,许多民营企业对政府政策的反映是：“政策很好，但不落实”。政策不落实一直是民营经济发展中的一个突出问题。那么，为什么好政策落实不了呢？本文从回顾我国民营经济政策曲折的发展历程入手，试图从多个方面分析一下发生问题的原因，并提出相应的解决对策和建议。

    一、我国政府对民营经济的政策总体趋好

    改革开放以来，我国民营经济政策环境的变化大体上经历了以下五个阶段：

    1.1978-1988年，突破禁区，个体户和私营企业相继获得认可，地位不断提升，并在1988年的宪法修正案中予以合法化；

    2.1989-1991年，在国民经济清理整顿中民营经济首当其冲，大批在民营企业打工的农民工被迫返乡，民营经济出现了三年的收缩；

    3.1992-1996年，邓小平南巡谈话发表后，民营经济冲破瓶颈，波动成长；

    4.1997-2008年，民营经济持续健康发展，但在2008年发生世界金融危机后出现反复。

    2005年，国务院颁发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（旧36条），全面系统地推出促进非公经济发展的36条政策规定，对推动民间投资起到非常大的作用。但是，由于配套政策不完善以及其他诸多原因，民间资本感到进入垄断领域仍然门槛过高，融资瓶颈仍未见拓宽。特别是2008年9月发生的世界金融危机使民营企业再次受到冲击，政府的“四万亿救市资金”绝大多数给了国有企业，使得在某些行业出现了“国进民退”现象。

    5.2009—2014年（至今），民营经济在新政策驱动下健康、平稳发展。为继续支持民营经济的发展，2009年9月19日发布了《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》；2010年5月7日发布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（新36条），鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、金融服务、商贸流通、国防科技工业六大领域，兴办金融机构，投资商贸流通产业，参与发展文化、教育、体育、医疗和社会福利等事业。鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。新36条明确提出，规范投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境，市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条件。为了把新36条落实，在同年7月22日，国务院办公厅专门下发了《关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》，把新36条政策规定的落实任务逐项分配到相关部门。2012年4月19日又发布了《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》。

    在中央政策的指引下，甘肃省也相继制定了一系列鼓励和支持民营经济发展的优惠政策，其中最有含金量的是2012年11月7日发布的《关于推动非公有制经济跨越发展的意见》（省委发19号）；其后，2014年4月，又发布了《关于贯彻落实党的十八届三中全会精神推动非公有制经济跨越发展的实施意见》，把2012年19号文件提出的重要政策和重点工作对省上各部门进行了详尽分工，以图把这些政策落到实处。

    由上可见，从总体上而言，我国民营经济并不是政策供应的短缺，也不是政策不够优惠，相反，民营经济政策确实是越来越好。而问题的关键恰恰在于政策难以贯彻落实。

    二、民营经济政策不落实的焦点和难点

    当前，在以下几个主要方面，民营经济政策落实还存在较大的障碍：

    一是在市场准入方面仍受限制。虽然颁布实施了行政许可法和新、老“两个36条”政策，但一些垄断行业对民营经济进入仍然存在“玻璃门”“弹簧门”现象，民营企业仍存在准入限制，审批手续复杂，一个项目运作往往需花费很大成本。政策要求的“发展权利平等、机会平等、规则平等”还没有完全实现，尤其是交通（铁路、民航、城市交通）、电信、金融、电力、石化、市政设施以及某些基础产业（矿产开发等）进入的门槛仍然很高，民营企业可望不可即。

    二是享受政府政策待遇方面有较大差异。政府在某些公共政策的制定和制度供给上，存在“所有制歧视”现象，对民营经济的“次国民待遇”问题始终没有解决。在各类资源配置方面，对民营经济仍然有失公平，特别在矿产、土地、金融、能源、运输以及其他资源配置方面，对民营经济与国有经济还不能平等对待。大部分民企不能公平享受政策待遇，却要承担众多社会义务。例如，在土地使用政策方面，虽然土地归国家所有，但是国有企业事实上拥有土地所有权，地租收入事实上归这些企业所有，几乎不征收资源税。而民营企业没有土地使用权，就需要购买或租用土地，必然增加经营成本。再如，银行和地方政府在确定信贷计划时，国有企业通常被当做重中之重，而个体、私营企业申请贷款往往要请客送礼。

    三是直接促进民营经济发展的财税政策还不系统。基本上没有直接运用于扶持和发展民营经济的财政资金支出；对民营经济存在税负不公问题，税收政策存在“非国民待遇”。例如民营企业除与国有企业同样要缴纳企业所得税外，税后利润还要缴纳个人所得税，属于双重征税制，使税收对民营企业的扶持政策大打折扣。对民营企业的税收优惠手段也较单一，力度不够。更为严重的是非规范性的税外收费名目繁多，税费不分、以费代税、费强税弱的情况使大量企业尤其是中小微企业不堪重负。

    四是融资环境仍很不宽松。民营企业融资难的问题依然很突出，贷款覆盖率和融资规模比重很低，融资成本较高，融资手续繁琐，时间长。国有大银行没有充分发挥服务小企业的作用，贷大不贷小，贷国不贷民，民营中小微企业基本上享受不到国有商业银行的金融服务。国家统计局统计数据显示，中国金融机构信贷总量70%以上流向了国有企业，流向民营企业的信贷很少。民营企业在资本市场上公开发行股票及债券融资的门槛更高。

    五是法制尚不健全。我国现行调整企业法律关系的法律法规没有完全摆脱传统思想的影响，仍然是按照所有制、投资主体、投资区域等原则制定的。在一些具体的立法中，民营企业仍然不被重视。缺少与《中小企业促进法》相配套的行政法规和监管法规，在《担保法》、《贷款通则》等法律法规中还存在一些不利于民营企业融资的制约因素。尤其在执法过程中对民营企业存有偏见，不能一视同仁、同等待遇，民营企业的诉求得不到重视，其合法权益得不到保护。

    三、民营经济政策不落实的原因探析

    民营经济政策落实不好的原因比较复杂，我们主要从以下几个方面做一些探析：

    （一）政策执行人的思想障碍。政策是否落实以及落实的好坏取决于落实政策的部门和落实政策的人。有些政策执行人的思想素质不高，执政为民的价值观尚未完全树立，是造成政策不能很好落实的主要原因。当前，在某些部门和领导中，轻视甚至敌视民营企业的观念仍有残留。一些人对民营经济的思想认识问题至今没有解决，在“重国有、轻民营”，“抓国有保险、抓民营危险”等思想的指导下，不敢放手发展民营企业，即使发现损害民营企业的问题也采取明哲保身态度而不敢抵制。还有些干部千方百计想捞好处，置国家政策于不顾，故意给民营企业设卡制造障碍。由于对民营经济的偏见根深蒂固，完全消除对民营经济的歧视尚待时日。

    （二）政策执行人的作风障碍。官僚主义作风仍然是民营经济政策执行中的突出问题。民营企业普遍反映与政府及管理部门平等交流的机会很少，平常被动服从管理，有事“烧香拜佛”，逢年过节方方面面都要打点。一些基层执法部门对民企“吃拿卡要”已经形成“习惯”，民营企业对此类风气“习以为常”但无可奈何，只能逆来顺受；还有的地方官员把管辖区内的民企当作自己的“下属”， 大包大揽，对企业指手画脚，不顾企业条件，或要求企业搞技改、转型升级，或要求民企改变家族式管理，生搬硬套国企改革的做法，在微观领域干预民营企业经营活动。上级主管部门听汇报多，下来检查大多事先安排好，下级又报喜不报忧，只对上负责，不对民营企业负责。在制定民营经济发展目标时，仍然采取过去计划经济的做法，层层指标、级级下压，看“政绩”、图形式，难以做到实事求是说真话、办实事。

    （三）政策执行中的执法环境障碍。一是一些部门在贯彻法律法规中强化行政权力的倾向比较普遍，存在重政府权力、轻政府责任，重企业义务、轻企业权利的倾向。二是一些法规片面强调行政制约，拓展部门职权。三是促进经济发展和营造良好法制环境的立法滞后，立法上存在对民营企业保护不力的问题。四是依法行政水平和执法人员素质有待进一步提高。有些执法人员法制观念不强，随意执法等现象时有发生。调查显示，90％以上的民营企业经营者认为，执法人员不能一视同仁，造成的直接后果是：民营企业投资收益权屡受侵犯，投资所有权的安全性、完整性与独立性不能保证，出现了许多非法剥夺、占有、挪用、侵吞民营企业投资产权的案例。

    （四）政策执行中的地方保护主义障碍。有的地区为了保护本地国有企业，既不许本地民营企业与它竞争，更不许外地企业进来参与竞争；优质的本地中小企业，在需要兼并重组时，不许外地民营企业或者外商投资企业参与。

    （五）政策执行中的管理体制障碍。一是多头管理，造成行政执法职能交叉重叠。对民营企业的管理涉及多个部门，部门之间职能交叉，造成行政执法不规范、效率低，致使部门权利利益化，部门利益法制化，各种规章不能相互衔接，使基层无所适从，难以落实。二是职权范围不明确。一项工作部署了却没有明确哪个部门负责落实，或者明确了哪个部门去落实，却没有授权给这个部门，各机构之间的职责划分不合理不明确，有些事多个机构管，有些事没有机构管；有利的争着抢着管，无利的谁都不管，出了问题相互推诿、扯皮、拆台、指责，使问题久拖不决。三是干部责任追究制落实不到位。由于管理体制不顺，干部职责不明，责任不到人，政策落实或不落实不考核、不追责，久而久之，使一些干部对政策形成了无所谓的麻木不仁的状态。

    （六）政策执行中的部门利益障碍。政府的政策主要靠各个部门去执行，但一些职能管理部门工作人员没有树立依法行政观念，受部门利益驱使来对待政府的政策，在具体执法中越权越职，对本部门有利的就执行，没利的就抵触、甚至拒绝执行，致使政府的政策成为一纸空文，侵犯民营企业权益的现象时有发生。尤其是在甘肃的中央直属单位，他们往往以上级的“条条”政策为标准，对地方政府的政策采取功利主义的态度，使得某些政策难以落实到位。

    （七）政府职能转变不到位的障碍。政府职能转变喊了多年，至今未实现根本突破，有些政府职能严重缺位、越位和错位，管了许多不该管、管不了、管不好、越管越乱、越管越坏的事情，而该管的却没有管或没有管好。这是一个从根本上影响政策执行的要害问题。

    上述障碍不仅导致民营经济发展受挫，也使党和政府的政策失灵。更严重的是对政府的公信力造成损害，使群众对政府产生了信任危机，并诱发对政府各项工作的抵触心理和不信任情绪。

    四、消除政策执行障碍的主要对策和建议

    消除民营经济发展过程中政策执行的障碍，是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，我们认为，目前应采取以下主要措施：

    （一）继续加大宣传力度，冲破影响民营经济发展的思想障碍。营造全社会维护民营经济合法权益的舆论氛围，在创新发展观念上狠下功夫。要使各级党政领导和部门领导真正认识到发展民营经济的重要作用，用新思路发展民营经济。要大力引导广大群众和企业经营者，克服小农思想，树立干大事业、求大发展的进取精神。形成各级政府放胆抓、坚决抓，职能部门真心扶、热心帮，广大群众大胆干、敢大干的浓厚发展氛围。

    （二）继续支持民间资本拓展产业领域，切实取消市场准入限制。营造公平市场环境，拓宽投资领域和范围。进一步鼓励支持民间投资入市，建立多元化的投资体制。在制定和实施发展规划时着力扩大民间投资在投资项目中的比重。同时建立健全民间投资信息服务平台，及时公开产业政策、发展规划、投资项目、优惠措施、资金安排等投资信息。允许民间资本进入垄断行业、市政公用事业和基础设施、社会事业、金融服务以及国防科技等领域；大力推进垄断行业改革，鼓励民营企业通过参股、控股、资产收购等多种方式参与改制重组，构建国企与民企共生共荣、互利双赢的企业生态。同时，改革和清理制约民间资本准入的政策文件，取消各项不合理的附加条件和限制性要求，特别是要坚决破除对地方性市场准入的限制。鼓励民营企业进入电子信息、通信设备、重大装备、精密仪器等先进制造业和电子商务、金融、休闲旅游业、医疗保健、文化娱乐、咨询信息等高端服务业，政府应积极支持民营企业开拓新型产业领域，特别是民营资本投资意愿强烈的金融行业和文化产业领域，应出台切实的扶持政策，引导和扶持民营企业参与华夏文明传承区建设，对参与文化建设的民营企业，在城乡规划、投资核准、土地使用、税收优惠、金融服务、创业补助等方面给予大力支持。

    （三）推进实质性减税并加大对民营经济发展的财政支持，落实民营企业享受“国民待遇”。一是尽快统一各类企业税收制度，民营经济税收政策的制订应体现企业公平税负、平等竞争的原则，取消按所有制性质和经济性质制定的税收政策优惠，建立税收公平竞争机制，中小微型民营企业应同时享受国有同行业企业税收减免待遇，为民营经济和各类企业创造公平竞争的税收环境。二是对民营企业提供教育劳务、兴办社会福利事业、投资创办医疗机构、研究开发新产品及进行技术转让和留学人员回国创办企业等，给予特定的税收优惠。三是实行结构性减税，利用税收杠杆，加大税收优惠。对中小微型民营企业下调核定税率或定额，避免增加隐性负担；对一些涉农等民生类行业面临发展困境的，应通过特定法案、条例实行临时性免税政策；四是规范税收管理，优化纳税服务，为民营经济公平纳税创造条件。强化税收法定原则，坚持依率计征，加强对民营企业的税收宣传和纳税辅导，提供建账建制的指导、信息、培训、企业发展分析等服务，积极推行对私营企业的税收代理制度，充分发挥税务代理机构的作用，使其财务管理尽快完善起来，促使民营经济在提高管理水平和经济效益的基础上为国家多作贡献。

    政府要通过财政、融资和设立国家专项资金等措施支持、帮助、促进中小微型民营企业发展。进一步加大财政资金对民营经济直接的支持力度，把民营企业技术创新和研发做为财政支持的重点，政府向民营企业提供部分财政研发费用，并积极为民营企业的技术研发提供现场服务，包括投资意见、法律咨询、协助获得政府批文等。同时，政府要公平分配各类社会资源，使民营企业在土地使用、信贷、进出口等方面处于公平竞争的环境之中。

    （四）从制度上进一步拓宽融资渠道，为民营经济发展提供更多的资金支持。首先，对金融部门支持民营经济，要有指标、有奖惩，确保存款增长与贷款增长同步，真正发挥金融部门资金支持主渠道功能。其次，建立顺畅的银证沟通机制，政府与金融部门探索建立信用贷款、联保贷款机制，充分发挥规模较大、效益较好、管理规范、信用度高的企业作用，组建民营企业信用贷款担保公司。第三，大力推广兰州银行、浦发银行兰州分行、招商银行兰州分行等股份制银行支持民营小微企业的经验；继续引进中小银行、基金或投资公司和战略投资者来甘肃落户，为民营企业开辟更多的融资渠道。

    （五）强化政府和管理部门服务职能，建立健全检查制度。一是进一步推进规范化服务型政府建设，提高行政效能，为民营企业提供更加便捷、务实和高效的政务服务；加大政府对民间投资和民营经济发展的服务和引导，不断完善民间投资的管理决策、项目咨询、行业准入和审核报批等方面的综合性服务，加快转变政府职能，为民营经济发展营造一个良好的行政环境。二是明确各级纪检监察机构为法定的经济环境监督机构，督促检查民营经济政策落实情况，确保各项政策落到实处，尤其是对已经在文件中明确分工的责任部门，要定期检查其责任落实情况，并及时反馈或通报，防止分工文件成为一纸空文。三是强化服务落实机制，切实提高职能部门服务意识、服务素质和服务水平，坚决克服官僚主义作风。四是进一步清理、精简行政审批事项，完善审批程序性规定，简化程序，缩短行政审批时限，所有政务服务中心和办事窗口都要对外公开办事依据、办事程序、办事时限、收费项目、收费标准和违规处罚措施，最大限度地减少审批人的自由裁量权，提高审批效率。五是规范企业检查制度，市、区、县同一职能部门对同一企业、同一类问题的执法检查按照相应的管理原则规定只能由一级（个）部门进行检查，不得越权、越级多头重复检查；建立控制检查行政首长签批制度，对企业的检查必须由县级以上执法机关负责人签批检查通知书，并将检查的内容、时间和人员提前通知企业，企业有权拒绝未经执法机关负责人签批的任何检查。

    （六）加快收费制度改革，彻底清理“老三乱”和“新三乱”。法律、法规规定的收费部门、项目和标准等要向社会公开，接受企业监督。严禁随意设置罚款、收费、摊派项目和评比、培训、集资活动，坚决清理地方和部门越权自行制定的行政收费项目。凡是法律、法规和规章没有规定企业应缴纳的行政事业性收费项目，一律予以取消。对确应保留的行政性收费，由省有关管理部门按规定制定收费项目和标准，报省政府核准并向社会公布，做到收费公开、透明，置于群众监督之下。简化年审手续，积极推行网上年审。

    （七）切实加强行政执法队伍建设，建立高素质的公务员队伍。要加强对行政执法人员的定期考核，对不合格人员，应组织离岗培训或进行调整。不招聘和借用不具备执法主体资格的人员参与行政执法，进一步提高行政执法水平。建立必要的奖惩制度，对执行政策好的管理部门和人员给予表彰奖励，对违法违纪的管理部门和责任人依法依规严肃处理，为民营经济发展创造良好的行政环境。

    （八）精简机构，减少民营经济政策落实的环节。尽可能减少直接管理民营企业的部门。建立科学合理的政绩考核机制，营造高效实干的政务环境。建立阻碍民营企业发展的责任追究制度，保障民营企业产权和收益，对于侵犯民营企业投资权益的违法违纪案件一查到底、严肃惩处。温友祥

    【附注：作者为甘肃省政府研究室原副主任（正厅级），现为甘肃省民营经济研究会常务副会长兼专家委员会主任；甘肃省区域经济和社会发展研究会副会长；甘肃省老科协专家委专家、农业分会顾问。