一、甘肃民营企业行政与政策环境的基本状况和存在问题

    （一）关于行政环境

    1、基本状况

    民营企业外部行政环境主要涉及两个方面：一是民营企业相关的法律政策框架及其运作状况，二是民营企业与外部利害关系入之间的关系，如企业与客户、债权入，相关国家机关、社区及社会其他组织的关系等。其中，重点和难点问题是政府与企业的关系。企业家对这些问题的整体倾向性看法，可以从一个侧面反映目前民营企业发展中行政环境诸环节的状况、政府和中介机构服务效能的状况以及相关国家工作人员及中介人员的整体素质。 目前甘肃民营企业发展外部行政环境呈现以下主要特点：

    一是民营企业发展的法律、政策框架基本令人满意，但仍存在与市场经济发展和民营企业要求不相适应的地方。首先是市场主体的待遇不平等。民营企业认为这是不符合市场经济要求的。其次是准入制度过于严格，对民营企业设置的“门槛”过高，资本制度偏严。第三是我国财产权法律体系中权利保护有所不足，主要是物权、债权两个方面。此外，在金融法、税法方面，融资的法律形式单调、市场化程度低，私营企业重复缴税等规定不够合理。

    二是政企关系、行政执法仍然是民营企业行政环境建设的重点和难点。从民营企业发展外部行政环境诸环节总体看来，最薄弱的环节是行政执法。关于政企关系的重要性，大部分民营企业认为，它仅次于企业与客户的关系，居于第三、四位的是企业与银行等金融机构的关系。多数人认为，与我国建立市场经济体制伊始比较，政企关系大有改观，但仍有诸多地方不适应民营经济发展的需要。执法不到位或执法偏颇甚至执法犯法的问题依然存在。

    2、存在的问题

    一是部分干部在思想观念方面仍然对民营企业存有偏见。我省部分干部、执法人员和司法人员虽然在形式上和口头上迎合了党和政府对民营企业的重视和肯定，不再对民营企业抱有公然的歧视态度，但在思想深处却仍然对民营企业缺乏必要的认同感。虽然省上多次强调发展民营企业的重要意义，但是，一些政府官员和执法人员仍然对我国基本经济制度认识偏颇，对民营企业存有偏见，总爱以所有制划线论高低，带有色眼镜看民营企业，思想未能从所有制的羁绊中解放出来。他们认为国有企业和集体企业姓“公”，民营企业姓“私”，因此扶持、保护公有制企业似乎天经地义，而对民营企业却自觉不自觉的表现出一种漠视和排斥的心理。

    二是在某些行业、部门和地方，仍然存在着行政透明度低、办事效率不高、制度不健全等问题。“门难进、脸难看、话难听、事难办”和“肠梗阻”现象依然存在，有的单位甚至是“局长领导下的股长负责制”，政令不畅、推诿扯皮的现象时有发生；对企业“吃拿卡要”问题屡禁不止。这一切严重束缚着民营企业的发展。

    （二）关于政策环境

    1、基本状况

    一是甘肃民营经济政策环境总体趋好，经历了五个逐步提升的发展阶段。任何经济政策都是为了解决特定的社会问题和实现特定的目标而制定的，因而都有一定的时限性。甘肃民营经济促进政策发展过程，其实就是认真贯彻落实中央精神和立足甘肃实际不断完善的渐进过程，总体上经历了个体户合法化阶段、私营经济合法化阶段、民营经济与国有经济在法律地位上开始平等阶段、扩大民营经济市场准入阶段和保护私人物权阶段等五个逐步提升阶段，这也是国家对民营经济政策逐步演化、放宽、直至大力支持的结果。甘肃省与时俱进提升经济发展战略，并配套出台一系列政策，优化政策环境，增强了人们对未来经济发展前景的信心。

    二是社会诚信存在缺陷，政策的支撑条件不优。如何规范企业与政府行为，提高诚信度也是政策环境的重要内容，信用体系的完善程度是市场经济的软实力。企业家普遍认为行政信用最需要改善；行政信用的危机必然使政策环境优化失去了支撑。因此，打造良好的信用环境和信用体系，已是当务之急。政府应该从发展经济的整体角度出发，依法运用财政、税收等杠杆，重塑良好的信用环境和信用体系，增强经济发展的软实力。

    三是市场执法环境总体尚可，但市场执法尚需加强。甘肃市场环境总体是较好的，政府相关部门和企业都对目前的市场秩序基本上是满意的，满意率与基本满意率为61.3%～72.8%。但市场监管的执法力度不够，尤其需要提高执法人员的素质，加大执法宣传，营造良好执法环境，为经济发展保驾护航。调查发现，假冒品牌、同行业恶性竞争、拖欠货款等是影响市场秩序的主要因素，企业家更是关注同行恶性竞争以及货款信用的问题，因为这是一种深层次的潜在危机。

    2、存在的问题及原因

    从政策环境的宏观层面上讲，我省民营经济整体政策环境逐步趋好，依法行政力度不断加大，政府整治和优化经济环境的成效初步显现。但从政策的需求者企业的角度来看，微观政策环境与企业经营者的期望还有较大的距离。主要表现在，与经济发展战略配套的法律、法规不够完善；行政信用问题已经成为制约民营经济进一步发展的障碍；各种费用高所引起较高的经营成本以及政府的服务意识的不到位，已成为企业倾向外地投资的“原始”动力；政策落实不到位，政府优惠政策兑现程度不够，使得企业扩大生产的积极性受到抑制。

    造成我省政策环境宏观层面与微观层面分异的因素很多，主要有以下原因：

    一是制度的原因。我国政策的制定，一直沿用“命令——传达——执行”的模式，政策的制定没有广泛征求意见，没有充分考虑各方面的利益。

    二是政策协调与执行的问题。如国家和省上为优化经济环境，出台了许多好的政策，但有些与各地各部门现存的地方法规存在冲突，执行部门又多从自身利益出发，选择使用有利自己的部分。

    三是企业家的期望偏高。由于企业家对过去经济发展辉煌时期的留念，加大了后期对政府经济政策的期望，过高的期望影响了企业经营者对现行政策的满意度。

    四是部分职能部门行政的服务意识谈薄，也在一定程度上影响了企业与相关人员对政策环境的评价。

    二、改进行政和政策环境的意见和建议

    （一）建设人民满意的服务型政府，创造优越的行政服务环境

    一是优化民营经济发展的政务环境。首先要规范公共服务，建立适应市场经济的管理体制。各级行政部门要转变管理理念，依法行政，依规行事，尊重和维护民营企业的经营自主权，凡是市场和中介组织能够解决的问题，政府尽可能减少直接的行政干预；要创新管理制度，建构其合法经营的社会环境，引导其良性发展；切实落实行政许可法，深化行政审批制度改革。其次要进一步发挥中介组织作用，加强社会服务体系建设。政府应着重于服务体系建设规划、实施纲要的制定，同时加大扶持中介服务机构发展的政策力度，着力规范和治理服务市场秩序；按照市场化原则，积极发展各类专业化市场中介机构，完善执业标准和监督机制，促使其独立、公正、规范地运作；支持以民营企业为主体，特色产业为依托的行业协会和商会的健康发展，扩大其在行业的覆盖面和代表性，逐步赋予行业协会和商会制定行业规范和标准、参与行业规划和资质审查等职能，充分发挥其服务会员、行业自律、行业协调、行业监督等作用。

    二是优化民营经济发展的行政环境。首先要强化依法行政和法律监督。加强行政执法主体的行为规范。不仅要加强权力机关、行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督，而且要形成包括群众组织、新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制。其次要建立和推行政务活动公开制度，提高政务的透明度。要把推行公开办事制度作为民主政治建设和政权建设的一项大事来抓，做到制度化、规范化、持久化；除涉及法定机密外，凡办事内容、办事依据、办事程序、办事结果和办事纪律均应向社会公开，便于群众知情和施行监督；要加强监督检查，对于应公开而不公开，或者不完全公开的，要视情节轻重追究有关人员的责任。第三，凡有审批职能的部门，都要实行优质服务，提高办事效率。省直有审批权的部门在政务大厅都必须有人代表本部门办理审批手续，要有职有权，使窗口人员由“收发员”真正转变为“办事员”。行使审批立即办；报上级部门备案，事后监督，办理审批手续不出审批大厅，否则就是形同虚设。对应该进入大厅而未进、搞体外循环的，要追究部门有关领导和相关人员的责任。不能拿上级文件做挡箭牌，审批权越是上收，越应该优质高效马上办，不能以任何借口拖延审批，甚至不给审批。全面推行“审批责任制”、“首问负责制”、“首办负责制”、“服务承诺制”等项制度。第四，严格执行公开、公正、规范的工作程序，开辟办事程序绿色通道。要多铺路、多搭桥、多设路标，以“办事最快”为追求，事事往前赶，不断提高办事效率。要在前置手续齐全的情况下，在规定时限内办完审批手续。做到“一门受理，并联审批，一口收费，限时办结”审批。耽误在哪个部门，就要追究哪个部门一把手的责任。做到彻底、完全、高效、快捷、便利优质服务。办理各种手续要有承诺时限，能一个工作日办完，就不两个工作日办，超时限追究部门一把手的责任。

    （二）抓落实为重点，优化民营经济的政策环境

    一是进一步完善发展民营经济的政策。首先，制定政策要有思想观念和工作思路的新突破。创造宽松和谐的政策环境，必须按照党的十八大精神，进一步解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新，认真把好政策制定关。必须坚决破除那种思想守旧、视野狭隘、墨守成规、固步自封的陈腐观念，克服比前思后、左顾右盼、怕担风险的不良思想，要站在“三个代表”和科学发展观的高度，创新思维，大胆进取，对有利于鼓励人们干事业、支持人们干好事业的政策措施，要认真去研究和制定。要完善相应的配套措施，在搞好政策的可行性和操作性上下功夫。其次，在政策调整中要有顺势利民和务实放宽的新举措。一方面，要通过广泛深人的调查研究，使制定出的政策顺应形势，符合民意，与时俱进，与势俱进，使之切实代表最广大人民群众的根本利益；另一方面，要实事求是，务实放宽，使党的方针政策切实达到鼓励人们干事业、支持人们干成事业的目的。在政策调整中，要采取相应措施，以行政审批制度改革为突破口，进一步转变政府职能，切实解决好政策落实的利益和体制障碍问题。要坚持“公开、公平、公正”的原则，从全局的利益出发，集中优惠政策资源，使政策充分用好、用实、用足。加大政策的立、改、废工作力度。要根据需要及时出台新政策，改进和完善正在执行中的政策，按规定废除已经过时的旧政策。第三，打破政策“瓶颈”，营造开展全民创业、发展民营经济的宽松政策环境，在政策措施上实现大的突破。政策要让投资者创业有条件，投资有回报，做强有信心。要按照“希望在开放、出路在改革、灵魂在创新、富强靠发展”的理念，敢于与时俱进，敢于突破一切旧框框。第四，党政领导要勇于承担责任，为发展民营经济想点子、出主意，出新举措。用快发展民营经济的政策，彻底打破旧的思维定势，以勇为人先的胆识和魄力，增加发展民营经济意识、增加改革意识、增加服务意识。党政各部门都要为民营经济大开绿灯，进一步放权，放开手脚，放开政策。

    二是提高贯彻落实发展民营经济政策的质量。优化政策环境、创新政策环境，关键在抓好落实。要加大政策的贯彻、落实、执行力度，使民营经济政策在贯彻、落实、执行中的导向、杠杆、激励作用真正发挥出来。首先，要转变作风，在政策实施中开创齐抓共管和狠抓落实的新局面。要坚持以人为本，提高素质，转变作风，坚决反对形式主义、官僚主义、做表面文章，克服推诿扯皮、久拖不决等不良风气，大力倡导求真务实、真抓实干、知难而进、雷厉风行的作风，切实把党的方针政策落到实处。要以与时俱进的精神，进一步建立和完善“五个机制”，即政策实施的工作协调机制，政策实施情况的信息反馈、督查机制，政策落实效果的评估机制，政策落实有误的责任追究机制和政策落实的激励机制，确保政策的有效实施。其次，要从全省加快民营经济发展的大局出发，省直各有审批职能的部门要结合本系统、本部门各自实际特点和行业有关规定，抓紧制定出与政策规定配套实施细则。实施细则要原则性、规范性与灵活性有机结合，有针对性和可操作性，把政策的优惠条件给足、给到位。优惠政策要积极兑现，不扣不折地坚决落实。对于“上面放，底下望，中间有个顶门扛”顶着不办，或搞“上有政策、下有对策”的部门及其责任人，要追究责任严肃处理。以转变职能、提高效能为重点，着力解决形式主义、官僚主义等问题，克服特权思想，纠正门难进、脸难看、话难听、事难办和敷衍塞责、推诿扯皮等不正之风，以求真务实的工作作风和态度在投资者和民营企业中树立良好的政策信用形象。第三，要为民营企业、投资者、来甘考察的客商提供政策、法律、项目、环境等方面的咨询服务。对投资者提出相关政策方面问题，做到马上研究，当日答复。以诚信服务为重点，着力解决服务态度恶劣、办事效率低下、欺诈勒索、不讲信用等问题。树立有诺必践、违诺必究的诚实守信新形象。以提高素质、强化服务为重点，着力纠正和查处执法不公、有法不依、执法不严、违规执法，利用职权吃拿卡要，不给好处不办事、给了好处乱办事以及弄权勒索、索贿受贿等问题。第四，凡是涉及到应该公开的政策、部门工作职责、收费项目、收费标准、执法依据、办事程序、办理时限、工作标准、监督投诉渠道和违诺责任追究等规定都要通过行之有效的形式予以全部公开。对应公开不公开或假公开的部门，要追究其有关领导和人员的责任。第五，要实行收费公示制，推行“阳光政务”。无论是行政性收费还是劳务性收费都要将收费标准公开，上墙、透明；收费标准要坚持最低标准，按下限,能免的则免，能减的就减。

    三是加强对发展民营经济政策落实情况的监督检查。各级纪检监察部门要负责监督检查全民创业、发展民营经济政策的贯彻执行情况，对政策违规违纪者要给相应的纪律处分。进一步完善监督制约机制，畅通监督渠道，形成监督网络。充分发挥人大代表、政协委员、民主党派和无党派人士，以及民营企业，新闻媒体的监督作用。首先要把优化政策环境的成效作为考察领导班子和干部政绩的一项重要内容，做到“思想不通换脑子、工作不力腾位子、影响发展摘帽子”。实行有奖举报制。鼓励社会各界对干扰破坏政策环境的不良行为进行监督举报、投诉。尽快开设优化发展环境投诉中心，设热线投诉电话、企业家热线电话，这些电话要全天候24小时值班，敞开受理投诉举报。对举报投诉的事项，要登记造册，认真调查，一经查实要坚决严肃处理，任何人不得袒护。对政策不落实、行政不作为和故意刁难阻挠的人和事应加大曝光力度，切实把民营经济作为责任经济、压力经济落到实处，推动各级党委、政府切实承担起优化环境、服务百姓、引领创业的时代使命。其次要深入开展好《行风热线》对话活动。深化民主评议行风工作。利用各种形式开展好对行政执法、综合管理部门和社会服务行业的民主评议工作，要完善评议形式，扩大评议范围，深化评议内容。由省政府聘请一批软环境建设监督员，对全省软环境状况实行全方位监督、检举、检查，组织他们对被评议部门和单位进行明查暗访，通过召开座谈会、评议会和发放社会问卷卡等形式广泛征求意见，并将评议的结果通过各新闻媒体向社会公布。第三要建立并完善政府与企业间的联系制度。在各类企业中聘任联络员。联络员每季度向省纠风办报告对进厂检查、收费部门的满意程度和有关意见及建议。（颉鹏）